离任经济责任审计研究
作者: 发布时间: 2018-04-18 浏览次数: 13

经济责任审计一经产生就显示出其他审计无法替代的作用,不管是在保护国有资产的保值增值方面,还是在加强领导干部监督管理、促进廉政建设方面都发挥了重要作用。离任审计作为事后经济责任审计,历来是国家行政机关和事业单位的难题。尤其是行政事业单位在组织管理体制上具有典型的计划特征,这更是给行政事业单位领导干部离任审计蒙上了一层面纱。目前,行政事业单位离任审计究竟存在哪些问题,如何创新离任审计开展模式,如何对行政事业单位领导干部离任经济责任进行全面客观的评价是新形势下所有单位都面临的重要课题。因此,在当前政治经济形势下对行政事业单位领导干部离任审计问题开展研究具有一定的现实意义和参考价值。

一、离任审计的理论基础和概念

受托责任关系是经济责任审计产生与发展的理论基础。在受托责任关系中,委托人无论在主观上还是客观上都需要对受托人管理和运用资源的合法性、真实性和有效性进行监督。离任审计作为事后经济责任审计,主要是对领导干部在即将终止经济责任审计关系或者调离所在部门、单位后对其履职情况进行客观、公正的审查和评价,以分清前后经济责任人的经营业绩和应承担的经济责任。离任审计有助于规范干部行为,促使干部自我约束和完善,也有助于发现单位财务管理漏洞,健全财务管理制度。

二、离任审计工作开展及成效

为了更有针对性的发现和解决某类单位在领导干部离任经济责任审计中存在的特性问题,本文将案例对象范围限制在行政事业单位,根据中共中央办公厅、国务院办公厅《党政主要领导干部和国有企业领导人经济责任审计规定》(中办发[2010]32号)文件精神,在2015-2017年期间,通过选派6家会计师事务所对8家行政事业单位的10位领导干部同志开展了为期两个月的离任经济责任审计工作。在事务所完成审计后,各单位结合审计情况开展了一个月的审计整改工作,取得了一定的整改成效。(一)不断加强机制体制建设。一是针对此次审计工作的全面开展,强化了工作程序机制,逐一组织各相关单位召开了审计进点会议,认真通报了审计要求与审计重点,并事后与各单位进行了意见交换工作,首次提出了审计结果公开公示的机制,充分发挥了领导机构的组织协调作用;二是经本次经济责任审计工作的深入开展,各单位认真听取和分析总结了审计工作中提出的相关问题与意见建议,进一步完善各单位相关内控制度、工作流程方案和各项管理办法等,着力解决经济责任审计工作中可能遇到的困难和问题。(二)务实推进审计全覆盖。根据(中办发[2010]32号)文件精神,针对此次经济责任审计工作制定了审计工作全覆盖计划,要求各单位积极配合应对审计工作,同时要求选派的会计师事务所从提高审计质量和效率出发,采取措施创新审计技术方法,保证经济责任审计有重点、有步骤、有深度、有成效的推进。(三)改进方法提升审计质量。针对本次审计工作,突出强调质量效率。一是审计结果利用更加充分。各相关行政事业单位领导干部必须高度重视审计问题和意见,开展逐一排查和“销号式”的整改工作,不仅要在各自单位内部进行公开公示,还要求各单位各部门分工协作,相互协调配合完成审计整改;二是整合审计资源提高审计效率。本次审计工作采取“集中进驻,统一反馈”的工作原则,六家单位同时安排会计师事务所集中进驻各单位开展工作,审计完毕后,统一反馈整改问题和意见,充分提高了审计工作效率。(四)突出审计重点促进整改效果一是突出审计重点,提升审计成果。事务所在本次经济责任审计过程中,一方面突出对被审计单位重点支出、重点部门、关键岗位的审计,实行重点事项“必审制”,扩大审计影响;另一方面注重从重大经济政策和方针的贯彻执行、目标责任制的完成效果、单位预算的执行准确度、国有资产的管理效率、内控制度的设计和执行等方面进行审计,强化制度和审计对领导干部权力运行的制约和监督;二是促进审计整改,提高审计效率。在审计完成后,对于能够整改的审计事项,专门针对审计整改情况设计指标将其纳入各单位的年度绩效进行考核。对于无法整改的审计事项,通过记录内容以制定内部管理制度的形式防止此类事项的再次出现。如此齐头并进,有力地促进了审计整改力度,提升了审计监督成效。

三、离任审计存在的问题

(一)领导干部财务管理意识不强。据近两年来开展的10次离任审计工作发现,作为单位领导干部在任期内存在家底掌握不清、资产管理不严、财经纪律淡薄等现象,从而“轻财务管理、重业务开展”,未形成健全有效的内部控制制度。1、缺乏预算管理全局意识。预算编制流于形式,与预算计划背离,预算管控与制约作用不大。单位超预算、预算变更等事项不能及时纠偏,预算执行力不强等问题,在多次审计中均已提出,成为各单位共性问题之一。2、财务管理内控制度不健全。一是缺乏统一的经费支出标准与管理制度,各单位经费支出管理不统一,内容标准不一致,在部分费用账务处理上规范性不足;二是部分费用核算缺乏核算依据,尤其是规模较大的单位,人员经费核算标准及依据较为缺失。3、国有资产保值增值情况不乐观,资产经营损益(资产收益率)较低。一是财务方面,部分单位对下属公司的股权资产未入账或未及时入账,导致被投资公司亏损时不能及时确认投资损失,后续也未能及时处理历史遗留问题;二是业务方面,部分单位疏于对投资企业进行管理,导致投资效益低下;三是部分单位对外转让国有资产投资时,未经上级有关部门批准,未对处置股权进行资产评估,存在国有资产流失风险;四是部分单位短期借款转贷给第三方,逾期严重,无法收回。4、未形成以绩效为导向的管理模式。在被审的事业单位中,大部分领导干部任期内,把主要精力放在抓业务工作上,不重视绩效目标的考核。原因可能是尚未树立现代科学管理理念,导致绩效目标与考核浮于形式,更谈不上绩效结果的运用,未实现真正的绩效管理。(二)离任审计质量与要求存在差异性。离任审计工作大多数以委托第三方会计师事务所审计的方式进行。然而,由于事务所审计人员对行政事业单位的业务实际缺乏切实了解,对与绩效目标和考核相关方针政策难以有效把握,导致在开展厅属单位审计时仍沿袭传统的审计方法,“就账论账”普遍存在,从而导致离任审计质量不高。1、审计对象存在偏差。事务所在开展厅属单位离任审计时,依然秉持着过去的账务审计方法,没有对重大经济事项的决策过程、实施结果、内部管理与风险控制等实施经济责任审计,也没有对领导干部依法民主科学决策的能力、管理控制的能力及职责履行情况进行监督和评价。2、综合分析能力缺乏。在目前的事务所队伍中,大多数审计人员缺乏综合分析能力,难以对经济责任审计查出的普遍性、倾向性问题展开综合分析,促进审计的反馈效果运用。3、信息交流严重受阻。事务所在审计时发现,各部门之间信息往往缺乏沟通机制和联动机制,导致信息渠道闭塞、沟通交流受限,这不利于领导干部廉政问题的深入揭露。(三)离任审计项目开展存在滞后性离任审计是对单位领导干部权力制约和行为监督的一项重要保障措施,其根本目的是对领导干部履行经济职责的情况做出客观、公正的评价。一般看来,应当按照“先审计、后离任”的方式开展,未经审计不得离任,对审计查出的问题全权负责全责,这样才能真正意义上地发挥经济责任审计作用。但实际情况是,在大多数领导干部的离任审计中,大体是按照“先离任、后审计”方式,这种做法的不利影响主要表现为:1、审计时效性差。采用先离任、后审计的方式,容易导致离任审计成为一种“马后炮”行为,难以发挥审计应有的对领导干部权力的制约作用和对其行为的监督作用。这种审计方式往往时效性较差,事后的追责存在诸多困难,更不论防患于未然。2、审计流于形式。在领导干部的经济责任审计中,存在着审计结果与结果运用的矛盾。有些经济责任审计工作还未开展,组织人事部门就已经下达新的任命文件,即使在审计过程中发现问题,但由于人员已经调离,最终往往采取放弃审计结果运用的方式。审归审,用归用,未审先用,审计成果的转化作用无从体现,从而导致审计流于形式。3、审计建议难以落实。部分单位对审计监督重视不够,存在着前任遗留问题后任处理的情形,但在实际情况中往往是新官不理旧账,审计建议难以落实。尤其是审计查出的某些带有普遍性的违规违纪问题,后任在共性问题上更加缺少动力和压力去处理,削弱了审计效果,导致经济责任审计难以发挥应有的作用。

四、几点建议

(一)建立协调沟通机制,加强结果运用行政事业单位领导干部经济责任审计离不开部门间在计划、实施、考核、监督和查处等方面统筹安排。在审计完成后,要认真分析和研究离任审计中发现的一些普遍性、苗头性问题,然后从体制机制上寻求解决问题的根本方法。针对本次审计揭露的信息渠道受阻问题,各单位应当建立部门协调沟通机制,加强审计结果运用。例如,组织人事部门要把审计结果报告中反映的重大问题和重要业绩,写进干部考察材料中,归入干部实绩档案,作为领导干部考察、管理、推选和使用的重要依据。纪检监察部门可以把审计结果运用与加强党风廉政建设结合起来,归入干部廉政档案中,作为领导干部廉洁、自律监督检查的重要依据。(二)积极推行“任中审计”。离任经济责任审计是对干部任职期间履行经济责任情况的审计,审计时间和其他审计工作一样并没有受到限制,先离后审、先审后离均可。但显然,在领导干部任期内离职前开展离任审计具有一定的优势。一是有利于分解审计工作量,保证审计质量,降低审计风险。“任中审计”避免了审计的突击性,领导干部有足够的时间来理清某些审计提出的问题,审计部门有充裕的时间来澄清问题,保证审计质量;二是有利于分期实施审计,合理安排时间。由于各单位具体情况的特殊性,“任中审计”有助于内部审计机构或第三方机构在领导干部任职期间适当安排审计时间,分期实施审计。(三)突出审计重点。目前的离任审计工作,重点主要是审查领导干部任职期间所在单位财务收支的真实性、合法性和效益性。然而,结合实际情况发现,工程建设、物资采购、资产处置等重大经济事项的决策过程和实施结果等方面合法和合规性更应当成为审计关注的重点。另外,如果能够加强对领导干部贯彻执行国家财经政策、遵守财经法纪和廉政规定等方面的审计,应当更加能够进一步促进和提高领导干部的政策执行能力和自我约束能力。在行政事业单位领导干部的离任审计中,通过不断加强机制体制建设、务实推进审计全覆盖、改进方法提升审计质量等方式开展离任审计工作已经取得了一定成效,在审计过程中发现离任审计主要存在领导干部财务管理意识不强、离任审计质量与要求存在差异性和离任审计项目开展存在滞后性等重要问题,建议通过建立协调沟通机制、加强结果运用,积极推行“任中审计”和突出审计重点三个方面的完善来对更好地实现对行政事业单位领导干部离任经济责任更加全面、客观的评价。

参考文献:

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作者:张媛 杜佳 单位:湖南省农村科技发展中心