审计工作报告的沿革与国际比较
作者: 发布时间: 2022-06-14 浏览次数: 159

审计工作报告的沿革与国际比较

中国内部审计协会 2022-06-13 16:07 发表于北京

以下文章来源于审计观察 ,作者侯思


新修订的《中华人民共和国审计法》第四条规定:“国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计工作报告。审计工作报告应当报告审计机关对预算执行、决算草案以及其他财政收支的审计情况,重点报告对预算执行及其绩效的审计情况,按照有关法律、行政法规的规定报告对国有资源、国有资产的审计情况。必要时,人民代表大会常务委员会可以对审计工作报告作出决议。国务院和县级以上地方人民政府应当将审计工作报告中指出的问题的整改情况和处理结果向本级人民代表大会常务委员会报告。”这一规定完善了审计工作报告制度,扩展了审计监督范围,有助于全面提升审计在国家治理中的重要作用。笔者对我国审计工作报告的历史沿革进行梳理和国际比较,以期进一步推进审计工作报告机制的不断完善。

我国审计工作报告制度的历史沿革


1995
11日,《中华人民共和国审计法》正式施行,规定国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告。实践中,受国务院委托,由审计长向全国人民代表大会常务委员会作上一年度审计工作报告开始于199673日召开的第八届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议。1996年在全国人大常委会进行报告时所使用的文题为《关于1995年中央预算执行情况的审计工作报告》,内容主要包括中央预算执行审计的基本情况、中央预算执行情况的审计结果、关于中央预算管理的建议。1997—2011年,报告文题为《关于XX年中央预算执行和其他财政收支(情况)的审计工作报告》,增加了“其他财政收支”(2006年除外)。2012年开始以《国务院关于2011年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》为题,首次冠以“国务院”字样以体现工作报告的层级,这一文题延续至今。各级地方政府审计工作报告的历史沿革及文题变迁也符合上述情况,以北京市为例,2021年所作报告为《关于北京市2020年市级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。


随着审计监督体制改革的深化、审计职能的拓展,审计工作报告所呈现的内容也不断扩充。除了预算执行和其他财政收支审计这一重点领域外,国家审计的范围已经覆盖到公共资金、国有资产、国有资源、领导干部履行经济责任情况和重大政策措施落实情况、领导干部自然资源资产离任(任中)审计等众多领域。如2019年度审计工作报告重点反映了积极的财政政策、就业优先、减税降费、金融服务实体经济、清理拖欠民营和中小企业账款、三大攻坚战、科技、乡村振兴、民生等政策落实情况。2020年度审计工作报告涉及了对2万亿元新增财政直达资金、地方政府债务、脱贫攻坚和乡村振兴等重大政策措施落实开展跟踪审计的情况。按照党中央、国务院部署要求,2020年度审计工作报告还首次将企业、金融、行政事业和自然资源4类国有资产审计情况单独列报。


由此可见,审计工作报告充分体现了审计职能的拓展。审计工作服务于党和国家事业大局,在不同历史时期,审计都能迅速适应并应对内外环境的新变化,充分发挥好预防、揭示的功能,特别是重大政策措施贯彻落实跟踪审计情况,充分反映了不同年度各项重大政策的落实情况。国家审计服务于国家治理体系和国家治理能力现代化的特征和趋势更加明显。
除审计工作报告外,我国还建立了审计结果公告制度。2002年《审计署审计结果公告试行办法》出台,为审计结果公开提供了制度支撑。2003年审计署发布了第01号审计结果公告,即《关于防治非典型肺炎专项资金和社会捐赠款物审计结果的公告》。此后,每年均有多项审计结果公告在审计署网站向社会公开,至今共有近400项,涉及多个重点领域和重大事项,随着审计结果日益向公众披露公开,审计的影响力也不断扩大。作为国家审计面向社会的窗口,审计结果公告制度承担着信息传递的重要角色,同时丰富了国家审计制度的内容,是我国国家审计制度体系的重要组成部分。

审计报告国际比较

(一)年度综合性审计报告
美国审计署年度审计报告是与每年的政府财报一同向国会提交的, 如《财务审计:美国政府20192020财年合并财务报表》(Financial Audit: FY 2020 and FY 2019 Consolidated Financial Statements of the U.S. Government),其中大部分(约200页)为美国财政部发布的《美国政府财务报告》,小部分(约20页)为美国审计署的《独立审计报告》。与之类似,英国审计署的报告也与财报一同报出,如《2018-19年主计长兼审计长报告:政府账目总录》(Report of the Comptroller and Auditor General: Whole of Government Accounts 2018-19), 前4章(约180页)为英国财政部发布的《政府账目总录》,第5章为英国审计署发布的《主计长兼审计长对下议院的认证与报告》(约6页)。澳大利亚年度综合性报告如《澳大利亚政府实体截至2020630日的财务报表审计》(Audits of the Financial Statements of Australian Government Entities for the Period Ended 30 June 2020)也类似。法国审计法院每年会公布年度审计报告,内容主要包括六项:《综合年度报告》《年度国家账目认证(财务公证)》《国家预算执行年度报告》《年度社会保险账目认证(财务公证)》《年度社保融资法律执行报告》《年度财政状况及展望报告(非审计报告)》。意大利审计法院年度审计报告《关于国家一般财务报表的对国会的报告》向社会公开,另外每年会发布关于国家收入的《公共财政协调报告》。
此外,根据相关文献和研究机构的信息,德国联邦审计院并非作为行政机关,而是作为独立机构发布《联邦财务管理年度报告》;日本审计院每年公布《年度决算检查报告》,审计报告由内阁于第二年提交国会;俄罗斯联邦审计院年度审计报告为《俄罗斯联邦审计院工作进展报告》。
(二)专项审计报告和公开
截至202245日,美国审计署网站公布专项审计报告约56852篇,其中最早的一篇报告日期为1922630日。报告主题包括:农业与食品,审计与财务管理,预算与支出,商业监管与消费者保护,经济发展,教育,就业,能源,平等机会,金融市场与机构,GAO使命和运行,政府运行,医疗保健,国土安全,住房,人力资本,信息管理,信息安全,信息技术,国际事务,司法与执法,国防,自然资源与环境,退休安全,科学技术,太空,税务政策与管理,电信,交通运输,退伍军人,劳工和家庭协助等。美国审计署网站下还有一个单独部分,名为“受限制报告”,如《需采取行动加强国防部应对新兴威胁的能力》等。该部分报告因涉密不能公开发布,但会按年份列出标题,用于让国会、联邦部委和公众知晓其存在,其中部分报告提供非机密版本(仅有2014930日之后的受限制报告)。是否存在密级更高(即不允许公众知晓其存在)的报告不得而知。
截至202245日,英国审计署网站公布报告2417篇,其中最早的一篇报告日期为1984210日,此后所有报告日期均为1999年之后。报告涉及内容包括:艺术、媒体与体育,审计委员会,边境与移民,商业与企业,中央财政,儿童与家庭,佣金与合同管理,放权管理,数字政府,教育与技能,欧洲,金融服务,食品与农牧业,政府、效率与透明,卫生与社会关怀,基础设施,国际,法律与司法系统,地方服务,国家审计局,国家安全,国会,私人金融,监管、消费者与竞争,皇室,税务,贸易与投资,交通运输,福利、养老金与就业。其中“关键问题”包括:地方服务交付责任划分,分析,资产出售和私有化,商业,商业与监管,佣金,合同生命周期,成本降低和可负担性,新冠肺炎,客户管理,数字化,数字服务交付,经济增长,环境可持续性,欧盟,脱欧,金融与风险管理,金融与服务可持续性,金融报告手册,欺诈、错误与债务管理,基础设施资金,国际事务,地方服务交付,大型项目交付,管理资产和负债,运行和流程管理,服务交付监督,人员和运行管理,绩效测评,监管,政府战略中心,审计委员会支持,委员会支持,公共服务转型,用户选择与消费者保护等。网站中未找到涉密报告的信息。

经验与启示


综上所述,世界主要国家的年度综合性审计报告主要为财政审计报告。其中美国等部分国家已经实行了政府综合财务报告制度,类似于社会审计对年度政府财报(包括资产负债情况等)进行详细的审计并发表意见,与财报一起报出。部分国家仍然集中在对预算、决算的审计。整体而言,我国年度审计工作报告更为综合,不仅包括财政审计,也涉及重大政策措施落实跟踪审计、生态环境审计等,且每年关注重点领域、重点问题,更能全面呈现审计工作的成果,有效体现了审计全覆盖、审计职能不断拓展的发展脉络。

为进一步健全审计工作报告机制,扩展审计监督范围,应加快推进政府综合财务报告及相关审计制度。财政是国家治理的基础和重要支柱,审计是党和国家监督体系的重要组成部分,完善的政府综合财务报告及审计制度将有助于完整反映政府拥有的资源、政府的运行成本和费用,有助于对政府财政能力和财政责任进行科学有效的记录、评价和披露,增强财政安全和财政可持续性。
同时,我国对于其他审计结果的“公告”一定程度上相对较少。未来在各方面条件成熟的情况下,应适当、适时增加群众关心的内容的公开和公告,充分发挥国家审计在推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用,更好服务于全面建设社会主义现代化国家新征程。



作者侯思捷单位系中国社会科学院财经战略研究院

文章来源:审计观察